3-2-3. 성숙하지 못한 대한민국 국회

1.  대한민국 정당정치와  국회운영의   문제점

가.  대한민국 정당정치의 문제점

   우리나라 정당정치의 문제점을 살펴보면,

1.  정당정치의 과두화이다. 정당은 국민의 의견을 반영해 정책 집행에 영향을 미치는 작용을 해야 하지만, 정당의 우두머리나 소수의 사람들이 의사로 정당의 행동이 결정되고 있다.
2.  지역주의에 기반하고 있다. 자신의 지지지역에게 유리한 정책을 우선적으로 수행함으로써 지역주민들의 지지를 얻는 것이다.
3.  불투명한 정치자금이다. 정식적인 기부가 아닌 불법자금이나 로비성 자금이 정당에 유입됨으로써 특정 집단을 위한 정책을 지지하게 된다.
4.  정당 존속의 단기성이다. 지난 한국 정당의 역사를 보면 뿌리를 찾기 힘들 정도로 많은 정당들이 이합집산을 해왔다. 자신의 신념보다는 이해관계에 따라서 연합하거나 명칭을 바꾸고 탈당을 한다. 심지어 이리저리 왔다 갔다 하는 철새형 사람이 있을 정도이다.
5. 비방적 정치활동과 정강이다. 선거철만 되면 각 당에서는 자신들의 정강을 알리는 것보다 상대당의 문제점을 부각하는 흑색선전을 하고 있다. 또한 정강의 경우 실제 그들이 행하는 것과 추구하는 것을 살펴보면 많은 차이가 있다는 것을 알 수 있다.

   대의민주주의의 위기는 곧 정당의 위기다. 

• 최근 대의민주주의 위기라는 말이 자주 나오고 있다.  가장 큰 원인은 국민들의 정치적 무관심이다. 정치인의 부정부패와 그들에 대한 실망으로 인한 불신과 개개인의 정치에 대한 무력감, 다른 사람들에게 떠넘기는 이기주의, 생계에 어려움으로 생기는 피로 등 많은 것이 이 정치적 무관심으로 나타나고 있다. 
• 이렇기 때문에 낮은 투표율과 낮은 득표율의 후보자가 당선이 되어 대표성을 인정할 수 없는 대표자가 나오게 된다. 다시 말하면 대의민주주의가 국민들의 의사를 충분히 반영하지 못하고 있다.
• 이를 해결하기 위한 가장 좋은 방법은 국민들의 관심과 참여이다. 관심과 참여를 통해 국민들의 의사를 정책 수립이나 입법단계에 반영할 수 있고 인기에만 치중하는 정책이 아닌 정말 필요한 정책을 이끌어 낼 수 있다.

  정당의 문제점에 대한 해결 방안

1. 민주적인 절차에 따라 정당이 운영되어야 한다. 현재 정당은 하향식 전달방식에 의한 우두머리 위주의 정치가 이루어지고 있는데, 밑에서부터 많은 의견을 수렴하고 토의해서 최적의 대안을 정하는 상향식 전달방식으로 전환된다면 정당정치의 과두화 문제를 해결할 수 있다.
2. 지역주의의 경우 앞선 선거제도와 마찬가지로 중대선거구를 도입하면 지역이 넓어져서 지역의 대표성을 갖는 올바른 인재를 뽑아서 지역주의의 문제를 해결할 수 있다.
3. 정치자금의 합법적인 확보가 이루어져야 한다. 현실적으로 현재 선거법에 나온 선거자금으로 선거를 하는 데는 일선에서도 많은 어려움이 있다고 한다. 따라서 선거자금을 공신력 있는 기관을 통해 지원하게 된다면 선거의 투명성을 높여서 불법자금을 방지할 수 있다.
4. 정당 변경을  제한해야 한다. 선거철만 되면 만행하는 잦은 이합집산을 막기 위해서 특정기간에 정당 변경을 제한하는 제도를 만들 필요가 있다.
5. 올바른 정강의 정비가 필요하다. 정강은 정당의 존립목표를 나타내는 핵심적인 요소이다. 국민들은 정당의 정강을 보고 지지를 하게 되므로 정당은 자기 자신의 신념과 목표에 맞는 올바른 정강을 제시해서 국민들의 진정한 지지를 얻어야 한다.

 

참고) OECD 34개국 국회의원 정수 및 선거제도, 의회형태

• 연합뉴스가  경제협력개발기구(OECD) 34개국 국회의원 정수를 전수조사한 결과는 우리나라의 '국민 10만 명당 국회의원 수'는 0.58명으로 파악됐다. 국회의원 1명이 국민 17만 2천여 명을 대표하는 셈이다. OECD 평균인 10만 명 당 의원 0.97명을 한국 인구에 적용하면 의원은 502명이 되어야 한다. '국민 10만 명당 국회의원 수'가 한국보다 적은 국가는 미국(0.16명), 멕시코(0.49명), 일본(0.56명) 3개국에 불과했다.

국가	인구수(명)	의원수	의회형태	선거제도	국민 10만명 당 국회의원 수 (OECD 평균 = 0.97명)
미국	329,064,917	535	양원제	지역구	0.16
멕시코	127,575,529	628	양원제	혼합형 (지역구+비례대표)	0.49
일본	126,860,301	713	양원제	혼합형	0.56
한국	51,709,098	300	단원제	혼합형	0.58
터키	83,429,615	600	단원제	정당명부 비례제	0.72
독일	83,517,045	667	양원제	혼합형	0.80
호주	25,203,198	227	양원제	지역구	0.90
칠레	18,952,038	205	양원제	정당명부 비례제	1.08
캐나다	37,411,047	443	양원제	지역구	1.18
네덜란드	17,097,130	225	양원제	정당명부 비례제	1.32
스페인	46,736,776	616	양원제	정당명부 비례제	1.32
이스라엘	8,519,377	120	단원제	정당명부 비례제	1.41
프랑스	65,129,728	925	양원제	지역구	1.42
폴란드	37,887,768	560	양원제	정당명부 비례제	1.48
이탈리아	60,550,075	945	양원제	정당명부 비례제	1.56
벨기에	11,539,328	210	양원제	정당명부 비례제	1.82
헝가리	9,684,679	199	단원제	혼합형	2.05
영국	67,530,172	1449	양원제	지역구	2.15
포르투갈	10,226,187	230	단원제	정당명부 비례제	2.25
뉴질랜드	4,783,063	120	단원제	혼합형	2.51
체코	10,689,209	281	양원제	정당명부 비례제	2.63
오스트리아	895만5천102	244	양원제	정당명부 비례제	2.72
슬로바키아	545만7천13	150	단원제	정당명부 비례제	2.75
스위스	859만1천365	246	양원제	정당명부 비례제	2.86
그리스	1천47만3천455	300	단원제	정당명부 비례제	2.86
덴마크	577만1천876	179	단원제	정당명부 비례제	3.10
노르웨이	537만8천857	169	단원제	정당명부 비례제	3.14
스웨덴	1천3만6천379	349	단원제	정당명부 비례제	3.48
핀란드	553만2천156	200	단원제	정당명부 비례제	3.62
아일랜드	488만2천495	218	양원제	*단기이양식 비례제	4.46
슬로베니아	207만8천654	130	양원제	정당명부 비례제	6.25
에스토니아	132만5천648	101	단원제	정당명부 비례제	7.62
룩셈부르크	61만5천729	60	단원제	정당명부 비례제	9.74
아이슬란드	33만9천31	63	단원제	정당명부 비례제	18.58

*단기이양식(單記移讓式): 각 후보가 법정 당선 표준 득표수의 초과분을 지정된 차순위 입후보자에게 이양하는 방식

 

 

참고) 혼합형 선거제 국가의 전체 의원에서 비례의원 비율  (자료출처 = 국회 입법조사처)

국가	비례의원 비율 (OECD 평균 = 41.57%)
한국	15.67%
일본	37.50%
멕시코	40.00%
뉴질랜드	45.83%
독일	50.00%
헝가리	54.40%

 韓 비례대표 비율, 지역구+비례 혼합형 채택 6개국 중 최하

 

• 전체 국회의원 중 비례대표 의원 비율의 경우도 한국이 다른 국가에 비해 많이 낮으며, 혼합형 선거제를 채택한 6개 국가 중 우리나라가 15.67%로 최하인 것으로 나타났다. 헝가리 54.40%, 독일 50%, 뉴질랜드 45.8%, 멕시코 40%, 일본 37.5%로 한국보다 월등히 높은 비율을 보였다. 혼합형 선거제 채택 국가의 비례대표 의원 평균 비율은 41.57%로, 한국에 적용하면 국회의원 300명 중 125명으로 계산된다.

       출처 : 연합뉴스 2019년 11월 1일  임순현 기자

 

 

나.  대한민국 국회운영의 문제점

1. 입법적인 측면에서 살펴보면 의원들이 제출하는 입법안은 많지만 실질적으로 통과하는 안은 매우 낮다. 이것은 입법안의 질이 떨어지는 문제도 있지만, 상대적으로 행정부에서 제출하는 입법안의 통과비율이 매우 높다는 점도 들 수 있다. 이 문제는 의원들이 전문성이 부족하기 때문이다. 
2. 재정적인 측면에서 살펴보면 예산안의 심의 문제가 심각하다. 여태까지 국회에서 예산안 심의가 지정된 날짜에 정확히 끝난 적은 거의 없다고 보는 것이 맞다. 자신들의 이익을 위해서 포크배럴이 일어나고, 심지어는 예산을 부풀려서 이익을 챙기려고 한다. 
3. 국정의 측면에서 살펴보면 국정조사를 TV에서 보면 눈살을 찌푸리게 하는 장면을 많이 볼 수 있다.  또한 질문의 수준이 매우 낮고 자신과 관계가 있는 사람은 질문의 쉽게 넘기는 경향을 보인다. 국정감사에서도 짧은 기간에 많은 기관을 감사함으로써 그 감사의 정확성을 의심하지 않을 수 없다. 
4. 윤리적인 측면에서 살펴보면 국회의원들의 각종 비리 문제를 들 수 있다. 재산, 병역, 보직 등 셀 수 없는 정도로 많은 비리들이 있다. 
5. 마지막으로 전문성  측면에서 살펴보면 국회의원들의 전문성문제는 심각하다. 실제로 세부적인 입법안의 경우 거의 행정부가 제출하는 것이 많다. 

  국회운영의 개선 방향

1. 입법적인 측면에서는 입법공청회와 청문회를 통해 공정성을 확보하고 보완할 수 있다.
2. 재정적인 측면에서는 예산심의 기간을 늘려서 최적의 예산 심의를 할 수 있도록 보장해 준다.
3. 국정 측면에서는 감사 시에 양보다는 질을 택해야 한다. 감사기관을 줄이고 강도를 높여서 심도 있는 감사가 이루어져야 한다. 국정 조사에서는 인권침해의 소지가 있을 시 비공개로 한다.
4. 윤리성 측면에서는 윤리적인 행위를 감시할 수 있는 기관의 권한을 높이고, 의원 스스로 윤리성을 갖는 노력이 필요하다.
5. 전문성 측면에서는 상임위원회의 지속성을 높여서 전문성을 키워야 한다.

 

2.   선거제도의 문제점

• 먼저 선거제도의 문제점에 대해 살펴보면 대통령선거와 국회의원 선거로 나누어서 살펴볼 수 있다. 

 가. 대통령 선거제도

• 우리나라의 대통령 선거는 단순다수대표제를 채택하고 있다. 이는 다수의 표를 선택받은 1인을 선출자로 하는 선거제도이며 선거가 용이하며 비용이 적게 든다는 장점이 있다. 그러나 투표의 불비례성이 발생하여 모든 국민의 의견을 반영하지 못하게 된다. 특히 낮은 투표율로 당선된 대통령의 경우 모든 국민을 대표한다고 말하기 쉽지 않다.
• 한국의 경우 대통령의 권한이 다른 대통령제의 나라보다 강력하기 때문에 잘못하면 제왕적 대통령이 될 가능성이 크다.
• 해결방안으로 결선투표제를 들 수 있다. 결선투표제는 프랑스에서 시행하고 있는 제도로서 1차 투표에서 득표수 별로 2명을 선출하고 다시 2명에 대해서 2차 선거를 실시하는 것을 말한다. 이를 통해 다양한 유권자의 선호를 반영할 수 있다는 장점이 있다. 

 

 나. 국회의원 선거제도

• 21 국회의원 선거제는 의원의 정수는 300명으로, 선거 방식은 소선거구와 비례대표 병립제를 채택하고 있다. 소선거구제로 지역구에서 선출되는 국회의원 수는 총 253명이며, 비례대표제로는 전국 단위의 정당명부 선거를 통해 47명이 선출된다. 국회의원선거 투표장에서 후보자와 정당에 각각 도장을 찍는 것을 생각하면 된다. 
• 21대 선거에서 채택된 연동형 비례대표제는 각 정당 의석 수를 '정당 득표율'에 따라 나누는 제도다. 정당 득표율이 높아도 지역구 당선자 수가 적어 국회 내에서 실질적인 힘을 발휘하지 못하는 정당들에 유리하다. 정당 득표율에 비해 모자란 의석 수를 비례대표 의석에서 채울 수 있기 때문이다
• 이번에 개정된 선거법은 비례대표 의석 47석 가운데 30석에 대해 연동률 50%를 적용한 '준연동형 비례대표제'를 도입했다.

 국회의원 선거제도의 문제점

• 국회의원 선거의 문제점으로는 지역주의화 현상으로 인해 특정정당이 특정지역을 독식하는 현상이 나타나고 있다. 해결방안으로는 중선구제가 있다. 중선거구제는 선거구의 크기를 넓히고 다수의 대표를 선출하는 방식이다.
• 20대 총선의 전국 투표율이 58%, 투표자의 48%의 득표로 지역구 당선자 득표율은 전체 선거인 수 대비 28.07%로 나타나, 지역구 당선자들은 해당 지역 유권자 4분의 1 가량의 선택을 받고 당선된 것이다.
• 개별 의원을 보더라도 과반 지지를 받은 의원은 전체의 절반을 넘지 않는다. 20대 총선 지역구 선거에서 50%가 넘는 득표로 당선된 의원은 전체 지역구 의원 253명 중 109명(43%)인 것으로 분석됐다.
• 지난 20대 총선 당시 국민의당이 비례대표에서 26.7%의 높은 정당 지지를 받고도 전체 의석에서는 12.7% (38석)을 얻는데 그친 것이 제3정당에 불리한 결과를 보여주는 대표적인 선거제도의 문제점으로 나타남
• 대의제도의 왜곡이 심해 여의도 정치와 민의와의 괴리, 국회정치와 거리정치의 이반, 표심과 민심의 차이가 생긴다 
  이런 잘못된 선거제도가 한국의 정치지형을 왜곡시키고, 승자독식의 정치문화를 조장하고, 기득권 지배체제를 70년씩이나 유지시켜 온 것이다.

 

  단순다수대표제(소선거구제)의 문제점

• 단순 다수대표제가 사표 방지 심리를 유발해 유권자의 자유로운 선택을 방해한다. 유권자들이 자신들이 표를 주고 싶은 후보가 아닌, 당선 가능성이 높은 후보에게 표를 주는 “자신의 표가 효력을 갖지 못할 것이 두려워 원치 않는 후보에게 투표하게 되는 제도가 단순 다수대표제”
• 단순 다수대표제가 필연적으로 초래하는 거대 양당 체제의 폐해에 대한 핵심 지적은 ‘지역 발전의 불균형’으로 거대양당의 텃밭은 지역소외를 받는다. 한국의 영호남이 그런 경우였다
• 단순 다수대표제로 인해 다수인 계층, 지역의 민심은 과다대표되고, 소수인 계층, 지역의 민심은 과소대표된다. 
• 의석추가형 비례제가 단순 다수대표제의 단점을 100% 극복한다고 볼 수는 없지만 승자독식의 불균형을 상당 부분 교정할 수 있다고 평가된다. 또 거대양당의 불균형에서 5~6개 정당이 공정하게 유권자 표를 나눠 받아 의회에서 다양성을 높일 수 있다.
• 소선거구 단순다수대표 선거제도에서는 거대양당은 굳이 매력적인 정책이나 공약을 제시하지 않는다. 그렇게 해도 지역구 선거에서 또 당선될 테니까. 하지만 연동형 비례제에서는 정당득표를 받아야 하기 때문에 지속해서 유권자의 관심과 참여를 끌어내야 하고 유권자의 이익을 대변하는 정책을 만들어야 한다

 

 국회의원 비례대표제의 문제점

  비례대표제의 장점과 단점

• 비례 대표제의 장점은 말할 것도 없이 대표의 공정성에 있다. 승자독식 원리로 인해 사표 규모가 큰 1위 대표제와 달리 비례 대표제에서는 가능한 한 많은 유권자들의 표가 온전히 정당 의석 수로 반영되어 전체 의회를 구성한다. 
• 그에 따른 결과는 앞서 언급한 바와 같이 의석을 보유한 정당 수가 크게 늘어나는 것이고, 그만큼 시민사회의 다양한 견해와 입장이 의회로 대표될 가능성도 높아진다. 
• 비례 대표제의 단점은 정당 수가 많은 만큼 의회 다수의 지지를 받는 안정적인 정부를 구성하기 위해서는 정당 간 연합이 불가피한데, 그 수가 늘어나고 거기다 그들 간 갈등이 심할 경우 연정 구성 작업이 꽤나 어려울 수 있다. 설령 쉽게 연정을 구성해 정부를 운영하더라도 다당제에 따른 연합정부의 문제는 사라지지 않는다. 
• 다음 선거에서 유권자가 정부 실적을 평가하고자 할 때 연정에 참여한 정당이 많을수록 어느 정당이 무엇을 잘하고 잘못했는지 판단하기 어렵고, 자기 나름의 판단에 따라 표를 던지더라도 다시 연정을 구성하는 과정에서 유권자의 책임 추궁 의사가 쉽게 무시될 수 있다.

 

 비례대표제의 문제점

• 대한민국에서는 비례대표제의 신뢰도가 낮은 편인데, 이유를 살펴보면 정당 신뢰도가 극히 낮다. 계파의 보스들이 낙점하여 밀실에서 나눠먹기 하는 행태가 심하다. 
• 공천권을 정당 지도부가 대놓고 자기들 맘대로 행사하는 것이 가장 큰 문제다. 공천문제에서 자유로워지려면 정당 스스로 먼저 투명성과 공정성이 보장되어야 한다. 21대 총선부터는 선관위에서 대의원과 당원의 의사를 반영해 선출된 선거인단의 민주적인 투표 없이는 비례대표를 선출할 수 없다는 유권해석을 내놓았기 때문에 비례대표 전략공천이 불가능해졌다.
• 정치 신인 등용의 기회라는 취지와 달리 정치 신인들조차도 지역구 공천을 선호한다. 비례대표 의원은 쉽게 당선된다는 장점이 있는 대신 당으로부터 큰 혜택을 본 사람이라는 인식이 있어 재선이 어렵고, 지역구 의원보다 영향력이 약하다. 
• 여성 50% 할당제를 통해 비례대표에서만 국회의원 성비를 맞추려는 인위적인 제도를 가지고 있다. 지역구 의원의 성비 불균형을 보충하게 위해  비례대표 후보자는 여성이 50% 이상이 되도록 하는 규정이 있기 때문이다 

 

 실패한 21대 준연동형 비례대표제

• 2019년 미래통합당 전신인 자유한국당의 강력한 반발 속에 민주당을 필두로 한 ＇4+1 협의체'는 준연동형 비례대표제 도입을 골자로 한 선거법 개정안을 통과시켰다. 전체 의석 300석 가운데 비례대표는 종전과 같은 47석. 이 가운데 17석은 기존과 같은 방법으로 각 정당에 할당하는 대신 나머지 30석은 준연동형 방식으로 배분됩니다.
• 20대 국회는 소수정당 약진과 다당제 확립을 기치로 연동형 비례대표제를 도입해 선거법을 개정했지만, 민주당과 통합당이 각각 더불어 시민당과 미래한국당이라는 위성정당을 만들면서 법 개정 취지는 퇴색하고 '도로 양당제' 결과가 나왔다는 비판이 나왔다
• 경실련 주최로 열린 '21대 총선의 의미와 향후 과제' 토론회에서 김형철 성공회대 교수는 "이번  준연동형 비례대표제가 문제가 아니라 이 제도를 왜곡 이용한 정치인들이 문제"라고 지적하며, 위성정당을 만든 두 거대정당(더불어민주당·미래통합당)은 책임을 져야 하며 비례의석을 더 확보하고 연동률을 높이며, 위성정당의 출현을 막고, 지역구에 출마하는 정당은 무조건 비례대표 후보를 내야 하는 방식으로 선거법 개정이 필요하다"라고 주장했다.